中国银行业协会副会长、农合委员会主任、辽宁省联社理事长都本伟

        众所周知，我国县的行政建制“起源于春秋，推广于战国，定制于始皇”， 并有着“郡县治，天下兴”的说法。县域作为行政建制的基础经济单元，有着悠久的历史渊源。近年来，县域经济在国民经济中的地位和作用日益突出，已经成为解决城乡二元结构的主要矛盾。有关发展县域经济的讨论不断受到各方关注，其中服务县域经济的农信社深化改革问题引起了各级政府和业界的广泛关注。今天我就如何强化农信社市场主体意识、进一步深化改革，谈一谈自己的理解和体会，从三个方面阐述一下自己观点。

      一、立足县级联社推进农信社改革是必然选择

        从一定意义上讲，金融要素在县域经济资源配置机制中起着核心作用。受制于制度安排、地理限制影响，县级联社改革主体地位的确立有其社会需求和自身发展的必然要求。

        第一，县级联社是县域金融体系中的主体。县域经济发展的主要资金供给者是县级联社。截至2009年末，全国农信社涉农贷款3.09万亿元，占其各项贷款余额的65.7%，占全国银行业金融机构涉农贷款余额的33.8%。目前，县级联社支持“三农”的金融主力军地位已经确立。但随着农村改革的不断推进，特别是十七届三中全会后，按照党中央提出的：把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入、保障农民权益、促进农村和谐的指导思想，中央和地方政府支农惠农政策陆续出台，县域经济逐步复苏并呈现出快速增长态势。与此相比，完成统一法人改革的县级联社仍然保持着合作制的传统体制，改革步伐明显滞后于县域经济改革发展速度。所以，十七届三中全会中央明确提出：改善农村信用社法人治理结构，保持县（市）社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用。因此，从支持农业基础产业发展和保证农村社会稳定的角度，推进县级联社建立现代农村金融制度，是巩固县级联社在农村金融中的主导地位，持续支持县域经济健康发展的现实要求。

        第二，构建功能互补金融体系的现实要求。实体经济结构与金融结构有效配比才能实现金融资源高效配置。从我国银行业结构看，在金融危机后，工商银行、建设银行、中国银行、交通银行市值分别居世界一、二、三、十位；12家全国性股份制商业银行在竭力扩张；部分地方性城商行也在大力推进跨区经营。他们的金融资源重点支持国家基础产业建设、大中型国企、优秀民企，对农村的信贷投放微乎其微。2009年末，全国国内生产总值33.5万亿，农业占10.6%，而全国银行业金融机构农业贷款余额为3.55万亿，仅占各项贷款的5.4%。由此可见，农村信贷投放与县域经济发展已经严重失衡。造成这一结果的重要原因并不是中国缺少大银行，恰恰是缺少根植于县域的社区性银行。因此，只有在县域建立社区银行，才能有效遏制农村资金外流，实现县域资金的良性循环。县级联社与农村经济相互依托、血脉相通，将其改造成为与县域经济结构相配比的“社区银行”，是完善我国金融体系相对合理的选择和有效补充。

        第三，巩固县级联社生存和发展根基的需要。县级联社与“三农”有着天然的联系，她根植于农村，服务于县域，品牌已在县域客户心中生根发芽。这种“本土化”属性能够让县级联社保持并发挥自身固有优势。使其在信息收集、加工、整理、跟踪等方面，容易与客户形成关系型借贷。这种关系型借贷可以使县域普遍存在的信息不对称、抵押物缺乏、非生产性借贷等问题得以有效缓解。同时，一个管理和发展半径相对稳定的外部环境更有利于县级联社构筑与人员素质、风险管控水平相匹配的市场主体。由此，县级联社通过深化改革，逐步克服产权模糊、治理失衡、机制僵化等顽疾，必然放大其“本土化”属性优势，在县域金融环境中保持旺盛的生命力。

      二、制约县级联社改革的瓶颈

        可以说，以支持“三农”为宗旨，以县级联社为主体推进市场化、股份制改革将是今后一个时期的发展方向，但仍有诸多因素成为制约瓶颈。

        第一，县级联社改革的紧迫性与化解包袱长期性的矛盾。历史包袱问题是进一步深化农信社改革无法回避的关键性问题之一。沉重的历史包袱已成为农信社改革的直接障碍。尽管2003年启动的这一轮改革，国家给予农信社有史以来最大的资金扶持政策，置换了农信社系统约1600亿元的不良资产，但在实施五级分类之后，许多潜在不良资产已经暴露出来。目前，全国农信社仍有不良贷款5000亿元、贷款损失专项准备缺口约1200亿元、历年亏损挂账约560亿元，事实上，相当多的县级联社濒临资不抵债状态，依靠负债扩张来维持。

        第二，股本金的资本属性缺失与资本约束机制建立的矛盾。我们不得不面对这样的事实，不少地处欠发达地区的县级联社，股本金几经改革规范都难以达到真正意义上的资本属性。截止2009年末，全国农合机构的资格股占比31%，其中976家县级联社的资格股占比在60%以上，占县级机构总数的45.4%。这部分社员（股东）参股农信社，其目的往往是为获得贷款服务和比存款更高的红利回报，对参与农信社管理的兴趣不大。这种分散且并非真正意义上的“股权”成为制约农信社改革发展的关键问题。  

        第三，政策性支农服务与商业化盈利动机的矛盾。在“政策要支农，地方要发展，监管要防风险，自身要利润” 多重不对称性的要求下，作为市场主体的县级联社处于商业化可持续发展与政策性支农顾此失彼的尴尬境地。随着股份制为主导的产权制度改革的不断推进，受资本趋利性影响，县级联社在追求高回报目标的驱使下很有可能偏离支农方向。

      三、以县级法人为主体推进改革的途径选择

        鉴于县级联社在县域金融中的主导地位，国家应将其纳入整个农村金融体制改革全局去考虑，以市场化、股份化和社区化为主导方向，实施多路径选择，实现大改革、大发展。

      第一，以市场化方式推进县级联社改革，突出县级联社主体地位。我国三十年来的经济改革可以概括为市场化改革。市场化改革是建立现代企业制度的必由之路。银监会蒋定之副主席在全国农村中小金融机构监管工作会议上提出的，以股份制为主导推进县级联社改革是今后一阶段县级联社的改革方向。我理解，坚持这一改革的方向，一要循序放开农村金融体制中自生自发秩序形成的渠道，采取自下而上的自发诱导式的改革，利用法律法规和激励机制因势利导，让市场高效配置金融资源。二要尊重并保护好县级联社改革的主体地位。允许其根据市场需要推动多种产权结构和组织形式的改革，既可以搞股份制的农商行模式，也可以走股份合作制的农合行道路。三要推进城区内县级联社的合并重组。2009年末全国地处城郊、城区的农信社法人336家，占比为14.1%。这部分机构实际上已经实行商业化经营，显然它们并不适用于“保持县级法人地位稳定”的要求，对于这类机构就是要通过市场化改造、合并重组、做强做大。四要支持和鼓励社会力量按照市场原则对经营困难、濒临破产边缘的县级联社进行合并、重组和收购。五是强化市场约束，有计划地实施市场退出，激发县级联社经营和改革的内生动力，促进农村金融市场生态正常化。

      第二，建立政策扶持体系，促进县级联社可持续发展。国有商业银行股份制改革，国家对其注入了大量的资本金，使其在短时间内达到了股份制银行标准，建议国家从支持“三农”发展和巩固农业基础地位出发，建立持续有效的扶持机制。一是建立财税、监管和货币政策相互协调配合的长效扶持体系。在资金引导、风险补偿、市场准入与退出等方面采取综合性的配套措施，形成政策集聚效应，并将其系统化、制度化；二是要完善农业担保机制，大力开展农业保险，支持组建各类涉农担保公司，切实提高农民抵御风险的能力、偿付能力，改善信用环境，分散县级联社信贷风险。三是成立地方性资产管理公司。由省、市、县三级财政按一定比例出资，对县级联社不良贷款进行剥离清收或采取其他有效的方式进行消化。四是适时推出强制性存款保险制度，对因机构市场退出形成的风险给予保险赔偿。

      第三，发挥省联社资源优势，打造综合性服务平台。将县级联社打造成“社区银行”，固然符合国家农村金融体制改革的要求，也符合农信社自身特质。但“社区银行”也有其自身无法克服的局限性。如：经营规模小、产品创新能力差、融资渠道少、信息捕捉分析能力弱、人员素质偏低等问题。这些问题仅靠县级联社自身无法得到解决。因此，省级联社应继续发挥管理、指导、协调、服务职能，为县级联社提供服务支持平台。一是实行分类指导、差别化管理，有序推进县级联社改革，并保证改革期的平稳过渡。二是继续发挥省联社的行业管理职能，引导县级联社坚持服务“三农”的经营宗旨，并对其经营管理行为合规性进行检查、监督。三是加强省级服务平台建设，降低交易成本，实现资源共享。打造“产品库”、“专家库”和“信息库”，为县级联社提供资金融通、资金清算、信息交流、人才培训、科技支撑等服务。四是促进县级联社间的合作，建立机构之间的互保体系和风险基金，增强抵御风险能力。五是培育共同的企业文化。以省为单位做亮行业品牌，形成统一的文化体系，统领县级联社发展。

      以上是本人对县级联社在农信社改革主体地位的一些思考，仅仅是探索性的，是一家之言，敬请各位批评指正。